Bonos del Presupuesto 2017, su constitucionalidad

En todos los estados, el Presupuesto General de la Nación (PGN) constituye una pieza esencial en la ejecución anual del pro­grama político del Gobier­no, y las constituciones le dedican por lo general especial atención. Nuestra Cons­titución establece que si el PGN fuera rechazado durante su tratamiento, lo que inobjetablemente ha ocurrido, “seguirá vigente el Presupuesto del ejercicio fiscal en curso”. (Artículo 217 - de la vigencia del Presupuesto)

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LUIS A. BREUER
Master en Leyes (Harvard)

La definición de la controversia sobre la necesidad o no de una nueva autorización legislativa para la emisión de deuda pública ya contemplada en el PGN 2016, que se mantiene en vigencia para el año fiscal 2017, suscitada entre el Poder Ejecutivo y un grupo de senadores, pasa necesariamente por la debida interpretación del Art. 217 de la Constitución Nacional precitado.

Además de las interpretaciones ya ensayadas con res­pecto a esta controversia, cuando se busca entender dis­posiciones constitucionales, especialmente las de carác­ter financiero y presupuestario, resulta esencial realizar una interpretación teológica, es decir, aquella que atienda la propia finalidad objetiva de la norma, asumiendo que la misma fue dictada como el medio adecuado o eficaz para alcanzarla.

Como se había dicho, el PGN es el instrumento finan­ciero más importante para la economía nacional y el conjunto de la sociedad y afecta a los más de 7 millones de habitantes del país de manera crítica.

Es innegable que la finalidad objetiva del Art. 217 CN es la de establecer que tengamos un Presupuesto para el siguiente año, y que dicho Presupuesto sea íntegro y definitivo. No un no-presupuesto, un semipresupuesto o un cuasi-presupuesto que requieran ulteriores dis­cusiones y tratamiento parlamentario, como ser la que debería ocurrir si se aceptara la tesis de la aplicación del Art. 202 inc. 10 de la Constitución, facultad del Congreso Nacional para aprobar la contratación de empréstitos. La solución “in extremis” del Art. 217 de la Constitución ocurre cuando: 1) ya han vencido todos los plazos peren­torios del tratamiento legislativo del PGN; 2) se vislum­bra dramáticamente el inicio de un nuevo año fiscal; y 3) los poderes del Estado no se han puesto de acuerdo en el PGN para el año siguiente.

Una interpretación utilizando un argumento “ad ab­surdum”, en la cual debemos desechar las soluciones que lleven a consecuencias absurdas o que contrasten con el sentido común, nos indica que, luego de un tratamiento legislativo fallido del PGN y disponiendo la Constitución una medida excepcional y de emergencia, resulta absur­do que todavía fuera necesario discutir y autorizar, por medio de otro acto legislativo, una parte sustancial de ese Presupuesto (emisión de deuda), sin el cual el mismo no puede existir y funcionar.

Queda claro que no es el Poder Ejecutivo, el Senado o el Congreso Nacional quien aprueba mantener el PGN, el mismo queda indivisiblemente aprobado “ipso juré” por imperio de la Constitución Nacional.

En su Art. 217, la Constitución establece el mecanismo excepcional para impedir la caótica paralización de la ac­tividad estatal, y que el país sucumba en una crisis finan­ciera de magnitud. Ese mecanismo se agota en sí mismo, y no se puede alegar en ningún caso que una facultad genérica como la del Art. 202 inc. 10 de la Constitución, imposibilite su finalidad objetiva y principal (tener un Presupuesto). A nadie puede ocurrírsele que una cuestión que tan dramáticamente afecta a la República y sus habi­tantes deba soportar ulteriores discusiones, negociacio­nes y trifulcas políticas de imprevisibles resultados.

En Latinoamérica y el mundo, los países adoptan dife­rentes sistemas de aprobación del PGN. Algunos simi­lares al nuestro, mientras que otros buscan soluciones sofisticadas y quizá más eficientes. Por ejemplo, en la Argentina, en defecto de aprobación del PGN, rige el que estuvo en vigencia el año anterior, permitiendo la ley al Ejecutivo hacer ajustes limitados posteriores. En Chile, siendo muy limitadas las atribuciones del Congreso para modificar el proyecto de PGN del Ejecutivo, si aquel no lo despachare en 60 días, regirá directamente el proyecto presentado por el Presidente.

En España, llamativamente, como ya había ocurrido otras veces (por elecciones y rechazo del proyecto de PGN por el Parlamento), se da este año una situación muy similar a la nuestra, cual es la prórroga del PGN de 2016 para el año fiscal 2017.

La Constitución española, en su Artículo 134.4, contiene una disposición casi idéntica a la nuestra, señalando: “Si la Ley de Presupuesto no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considera­rán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”.

En España, la orden EIC/36/2017, de 24 de enero, por la que se dispone la creación de deuda del Estado durante el año 2017 y enero de 2018 y se autorizan las operaciones de gestión de Tesorería del Estado, establece que la creación de deuda del Estado se ha aprobado por el artículo 47 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de presupuestos generales del Estado para el año 2016, que autoriza al ministro de Economía y Competitividad a incrementar el saldo vivo de la deuda del Estado en términos efectivos en el ejerci­cio hasta el límite que se fija en la propia autorización. Se ha dispuesto categóricamente que: “… esta autorización de endeudamiento es extensible, por su mismo importe y condiciones, para el año 2017 por haberse producido la prórroga automática de los presupuestos del ejercicio anterior;

“… deben entenderse prorrogadas las autorizaciones de endeudamiento iniciales establecidas en la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de presupuestos generales del Estado para el año 2016; y

“… se autorizan las operaciones de gestión de Tesorería del Estado y, al igual que la misma” (Para referencia ver BOE-A-2017-815/799 en http://www.boe.es)

De más está decir que también en España el Artículo 135.3 de la Constitución española establece: “El Estado y las comunidades autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito”.

Jurídicamente, no caben dudas de la constitucionalidad de los decretos y resoluciones del Ministerio de Hacienda que se dicten para la emisión de los bonos del Tesoro, en base a la extensión de la autorización contemplada en el PGN 2016, que se mantiene vigente para el 2017, en el lí­mite fijado por dicha autorización. Claramente, no puede darse la aplicación del Art. 202 inc. 10 de la Constitución en el caso ya reglado en forma terminante por su Art. 217.

La controversia esta jurídicamente resuelta por la Cons­titución Nacional, lo demás son finezas secundarias y posiciones de tinte político. Es importante hacer notar que aquí no prevalece la posición ni del Senado ni del Poder Ejecutivo, no hay vencedores ni vencidos, sino que es la Carta Magna quien habla estableciendo la fórmula para resolver una situación extrema.

Habiéndose operado irrevocablemente la automática disposición del Art. 217 de la Constitución Nacional, sería loable que el Senado deje de lado la estéril confrontación que sólo perjudica a quienes representa y se abstengan de seguir realizando acciones temerarias que afectan la imagen de nuestro país, construida a través de los años con el esfuerzo de varios gobiernos y, principalmente, del laborioso sector privado. Por sobre las disputas políticas se encuentra el bienestar de la República.

La propuesta de derogar las autorizaciones de la Ley del PGN 2016, cuyas emisiones ya fueron autorizadas por la Constitución, y que el Congreso autorice una “nueva” emisión sería subvertir el orden constitucional esta­blecido. La ingeniosa formula hace que sea el Congreso quien aparezca como teniendo la última palabra en una cuestión que ya fue definida anterior e irrevocablemente por la Constitución.

Sería mucho más conveniente que, en lugar de plantear derogaciones y autorizaciones creativas pero perimidas sobre lo ya constitucionalmente definido, el Congreso y el Poder Ejecutivo acuerden, por ejemplo, que el primero actualice ciertos aspectos que no están previstos en el PGN 2016 y que podría afectar cuestiones sensibles para la población y el programa de Gobierno, y que el segundo siente posiciones o limite por decreto su facultad sobre lo ya autorizado, en consonancia con el proyecto del PGN 2017 presentado. Esto cumpliría con el texto constitucio­nal y no sentaría un precedente inconstitucional que deje establecido que el Congreso es quien al final debe aprobar las emisiones de bonos ya autorizados por el Art. 217 de la Constitucional Nacional.

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